特朗普基建计划的现实与前景

和平与发展 | 作者: 胡少聪 | 时间: 2019-04-02 | 责编: 龚婷
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内容提要? 2016年底,特朗普以“使美国重新伟大”、“美国优先”的口号入主白宫,重振美国经济是其主要施政目标。为把经济拉回增长轨道,特朗普制定了大胆的经济发展计划,要通过推动税务改革、精简法规、重谈贸易协定和重建美国基础设施四大经济政策,并辅以“美国优先能源计划”,以达到下一个十年创造2500万工作岗位,经济年均增长率4%的目标。特朗普认为,美国基础设施多年失修,破乱不堪。因此提出了野心勃勃的基础设施建设计划,计划出资1.5万亿美元,重振美国基础设施。然而,限于经费、立法以及地方利益集团的局限,特朗普的基建计划进展缓慢,难见实效。

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? ? ? ?地产商出身的特朗普总统对基础设施建设有着天然的兴趣。在竞选期间他反复强调,美国仍在享受上个世纪七八十年代的基础建设成果,这与“美国第一”、“美国优先”的思想背道而驰。因此,美国必须要集中预算开支,对破败不堪的基础设施进行全面的重建和大修。

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一、? 特朗普基建计划的提出和主要内容

? ? ? ?长期以来,美国基础设施总体状况欠佳,美国土木工程协会给2017年状况为D+评级,即中等以下,状况差,有风险。[1]美国公路路面每5英里中有1英里状况差;目前约24万条自来水总管道破裂,每年浪费2万亿加仑的饮用水;超过5万座桥梁被定为有“结构性缺陷”;大部分内陆航道系统的水闸和水坝接近或超过50年使用寿命;农村人口的40%缺乏足够宽带接入。[2]基础设施建设是多年来美国民众关心的主要议题。奥巴马总统在2008年和2013年曾分别提出8400亿美元和500亿美元的基建倡议和议案,但都未能落实与执行。2015年12月,美国会参众两院通过《修复美国地面交通法案》,为2016年—2020年的地面交通基础设施提供3050亿美元的融资。但因该法案融资规模小,且仅限地面交通,也未能给美国基础设施带来显着变化。

? ? ? ?2016年年底,特朗普以“使美国重新伟大”、“美国优先”的口号入主白宫,重振美国经济是其主要施政目标。重建美国基础设施则是其主要经济政策选项:一方面可带动美经济增长,创造就业机会,兑现竞选承诺,巩固选民;另一方面因该议题既是共和党党内共识,也是共和民主两党共识,推动该议题有利于团结党内,理顺两党关系。因此,早在2016年10月,重建美国基础设施即列入特朗普竞选政策框架。特朗普上台后,明确提出10年创造2500万个就业岗位,经济年均增长4%的目标,[3]并把重建美国基础设施与税务改革、精简法规、重谈贸易协订并列为四大经济政策之一。

? ? ? ?2017年6月,特朗普高调举行基础设施建设周,宣布由交通部长赵小兰、商务部长罗斯、白宫国家经济委员会主任科恩、管理及预算办公室主任马尔瓦尼等组成基建领导团队,并公布基建计划。该计划主要内容是:第一,10年内联邦政府向基础设施投资企业提供2000亿美元税收减免或其他激励措施,带动私营部门投入1万亿美元的配套资金,通过公私合作方式进行基建。第二,精简法规,合并办事部门和程序,把基础设施项目平均审批时间从10年缩短至2年。第三,投资乡村基础设施,2000亿美元的联邦资金中将拨250亿美元专门用于乡村基建。第四,提高联邦基础设施投资效率,区分地区性、全国性、长期性和变革性项目,投资1000亿美元用于各地优先项目。第五,培训技术工人,两年内培训100万学徒工人。在上述计划的基础上,2018年2月12日,白宫发布《重建美国基础设施立法大纲》,进一步细化基建计划,为立法提供框架。该大纲把从地方政府和私营部门吸引的配套资金提高至1.5万亿美元,投资于乡村建设的联邦资金提高到500亿美元,明确用于变革性项目的资金为200亿美元。大纲还赋予州和地方更多的基建决定权,80%的乡村基建资金将直接划拨到州,由州和乡村政府根据当地基建项目的具体情况决定投入。

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二、特朗普基建计划的先行措施

? ? ? ?作为先行措施,针对基础设施项目审批耗时长、低效混乱的问题,特朗普于2017年8月15日颁布《关于基础设施环境评估和审批程序纪律和职责总统行政令》,指示大幅缩短环境评估和项目审批时间,建立进度跟踪系统,设立“一个机构,一个决定”机制。

? ? ? ?行政令一是要求各部门明确责任,各负其责:要求环境质量委员会制定改进联邦政府环境评估的行动计划,授权该机构负责协调相关争议;要求白宫管理和预算委员会在180天内确定基础设施审批现代化为政府工作的“跨部门优先目标”,规定从准备环境影响陈述书的公布之日算起,在不超过2年的时间内完成环境评估和项目审批;要求相关部门为此做相应工作调整,纳入部门和工作人员工作计划,各部门领导要检查相关执行情况。二是建立进度跟踪系统。管理和预算办公室将颁布指导条例,建立“跨部门优先目标”执行责任制度,追踪基础设施项目审批进展情况,包括项目是否用“一个部门,一个决定”机制处理,是否制定审批时间表,各部门是否赶上时间表要求的进度,环境评估和项目审批费用等。该制度为各部门的工作表现打分,如达不到进度要求,则根据相关规定责罚。三是设立“一个部门,一个决定”机制。每一个主要基础设施项目将由一个联邦主办部门办理,该部门负责评估和审批手续的导航,并确认相关联邦部门的联系点。所有协办部门需确定各自联系点,并及时回应主办部门的相关要求。设立环境评估统一的“评定记录”,以登记不同部门根据《国家环境政策法》的评估结果。规定该记录完成后90天内,要完成所有的联邦审批。2018年4月9日,美国交通部、能源部、环境保护署等12个政府部门签署了根据上述总统行政令形成的“一个联邦决定谅解备忘录”。

? ? ? ?特朗普推动空中交通管制改革,于2017年6月5日宣布《空中交通管制系统企业化倡议》,建议从联邦航空管理局剥离空中交通管制职能,新成立一个自主融资、非盈利的空中交通管制实体。该实体可从服务使用者中收取费用,并利用市场资本进行空中管制设备和技术的更新改造,以改变美国空中交通管理的落后状况。一年多来,特朗普还就基础设施建设采取了一些其他措施,批准Keystone XL和Dakota Access 输油管道项目,加快New Burgos管道项目的审批,并签署行政令,规定未来管道工程建设需使用美国工人和国产钢铁。

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三、特朗普基建计划面临的重重阻力

? ? ? ?特朗普虽在2017年大张旗鼓地推动基础设施建设计划,但相较其他施政议程,该计划进展不大,阻力重重,其主要原因有以下方面。

(一)基建计划立法一推再推,因党争被暂时搁置

? ? ? ?特朗普政府虽在2017年推出基础设施重建计划,但共和党内对立法有先后次序的考虑,优先推动的是废除奥巴马医保案、2018年预算案、减税法案等,基建立法则被后置。2018年2月,特朗普政府推出《重建美国基础设施立法大纲》,为起草相关立法提供框架,在推出该大纲时,特朗普就明确表示,相关的立法工作将推至中期选举以后。因为2017年共和党赢得了税改法案,所以2018年民主党绝不会让基建立法在中期选举前通过,让共和党一赢再赢。

? ? ? ?共和民主两党对加强基建有共识,但对如何实施分歧较大。民主党主张应由联邦政府出资1万亿美元,而不应主要靠私营部门和地方政府提供基建资金,要通过减少免税措施等方式来筹集资金;主张建立基础设施银行;反对放松环境监管、降低工资保护、削弱工会作用的举措;反对特朗普以削减福利开支来增加联邦基建拨款,处处与共和党针锋相对。特朗普则认为没有必要建立一个官僚机构来提供基建贷款,现有的融资渠道,尤其是私营融资机构已经足够。而共和党内也并非一致支持特朗普的基建计划。共和党很多成员持保守的财政观点,认为增加支出、投资基建的前提是遵守财政纪律,而且基建投资的主体应为地方政府,反对加强联邦政府在重建基础设施中的作用。

(二)基建预算被税改费用和军费挤压

? ? ? ?2017年底,特朗普政府通过了《减税及就业法案》。该案承诺10年减税约5.8万亿美元,靠取消特殊税收减免和调整其他政策筹集其中的4.3万亿美元,剩1.5万亿美元的缺口要靠经济增长、税基扩大增加税收来弥补。如经济增长带来的新增税收不足以弥补支出,税改将增加财政赤字和政府债务。税改案通过后,很多共和党议员,包括议长瑞安在内,反对再增加用于基础设施的联邦开支。减税法案还规定了州、市、县的联邦税收扣减上限,这将削弱将来选民对地方增税的支持,地方对基建的投入难以增加。

? ? ? ?另一方面,为应对所谓“大国竞争”,特朗普政府与国会却一致同意增加国防预算,2019财年五角大楼和相关军事部门将获7160亿美元预算,今后10年将共获约6万亿美元。这是基建计划10年投入2000亿美元预算的30倍。美联邦预算分两大部分,一是按法律规定的强制性支出,包括医疗、社保和国债利息,另一部分是非强制性的可由国会和政府决定的支出,包括政府部门的预算等。国防预算和基建开支均属非强制性开支,前者历来占非强制性支出的大头。[4]国防军工部门在美国的很多州是主要产业部门和经济引擎,吸收就业最多。而宾夕法尼亚、密执根等州还是帮助特朗普赢得2016年大选的重要票仓。虽然特朗普曾在2017年底华盛顿州杜邦发生火车脱轨事件后,发推特进行抱怨:“(美国)花了7万亿在中东,同时我们的道路桥梁、隧道和铁轨破败!(结束这种状况)不会太久!”但面对美共和党政府和国会关于增加军费的“共识”以及美军工复合体强大的游说力量,他最终选择支持增加军费。

? ? ? ?美国基础设施建设的最大问题是各级政府缺乏基建和维护资金,总体投入长期不足。据美国国会数据,数十年来美联邦和地方基建投资占国内生产总值的比重均在2.4%左右[5],如计入通胀因素,则近年来呈下降趋势,2014年比2003年下降9%。从2002年—2014年,美国每年基础设施的联邦预算从350亿美元降至不足250亿美元,而2019年财年降至210亿美元。[6]这些预算连维护现有基础设施都不够。美国2019财年的赤字达9730亿美元,2020财年将达万亿美元。为保证不增加联邦财政赤字,保证联邦非强制支出不超出限额,特朗普努力使其基建计划做到“税收中性”,自我平衡。在增加2000亿美元基建开支的同时,砍掉现有联邦基建资金几乎等量的开支,根据宾夕法尼亚大学研究人员以2018财年为基础测算,美国会10年减少基础设施方面的预算1850亿美元—2550亿美元,同时增加2000亿美元,实际变动在正150亿美元和负550亿美元之间。因此,特朗普重建计划提出的10年2000亿美元基建投入,并非纯增量,实际上仅是原有数字变化来源和使用方式,真正的增量很少,甚至比原基建投入减少。即使这2000亿美元为纯增量,对美基建资金的庞大需求来说也是杯水车薪。美国土木工程协会2017年报告估计,2016—2025年,如美国基础设施要恢复到较好状态,达到B评级,约需4.59万亿美元,其中可能投入2.5万亿美元,尚有2万亿美元的缺口。[7]

(三)基建计划融资方式争议大,难以调动私营部门投入

? ? ? ?联邦政府筹集基建投资的传统方式是增税。一些议员和机构,如美国商会曾提出通过提高汽油税,10年增收3940亿美元来支持基础设施建设。但特朗普沿袭共和党一贯的减税政策思路,否定增税方式,主张以给予基础设施投资企业税收减免的方式筹集资金,以政府和私营部门合作的方式(PPP融资方式)进行基础设施建设。虽然该方式正式列入特朗普基建计划及立法大纲,但美国内对该方式是否能担此大任普遍存在质疑。

? ? ? ?目前,美国采取公私合作建设基础设施模式的项目不多,约占基础设施建设项目的1%。国会预算办公室2014年3月《公路项目公私合作听证报告》指出,1989—2013年,全美超过5000万美元的各种形式的公私合作道路建设项目共有98个,总投入610亿美元,约占同期4万亿道路投资1.5%。这类项目的实施效果并不理想,在已完成的有私人投资的10个高速公路项目中,有3个项目已宣布破产,1个项目要求政府并购私营份额。公私合作模式仅适用于大型的,能产生收益的、私营部门愿意合作的项目,仅在人口较多、税基较强的地区可行,农村地区和铁锈地带城镇很难吸引私营企业的投入。而且公私合作模式的融资结构有较强的技术性,要对各投资主体的权利和义务、风险和收益进行合理安排,相对征收税费、发行债券的方式复杂。从基建项目实施经验看,采用公私合作方式与主要靠地方政府单独投入方式的基建费用相差不大,如有差别,主要由鼓励措施和合同条件产生。公私合作的模式还要求地方政府愿意对预算和立法自我设限,有多项选择的地方政府,未必愿意采用该方式。基建项目在地方关注度高,很多项目争议较大,公私合作方式易受地方选举和地方利益集团的影响。因此,该模式在地方并不流行,很多州甚至没有相关立法。

? ? ? ?美国内对2000亿美元联邦资金能否吸引1—1.5万亿配套资金也存在疑问。《重建美国基础设施立法大纲》中建议联邦拨款1000亿美元用于税收减免和其他奖励措施,按1:4配套,以吸引4000亿配套资金。用于乡村基建的500亿和用于变革性项目的200亿配套比例低于1:4,而且部分乡村基建项目,如乡村宽带建设可100%使用联邦资金,因此,专家估计这700亿美元能吸引到的配套资金仅有1000亿美元。余下300亿美元用于扩展联邦现有的基础设施贷款计划、联邦资本循环基金等,白宫官员建议以1:40的杠杆吸引私营部门资金,这其中的风险和可行性引起美国内的质疑。

(四)联邦政府在基建中出资少,监管多;基建主体地方政府约束大,没动力

? ? ? ?美基建和维护经费约1/5由联邦财政支付,约4/5由地方财政支付,各州负责内部基础设施经费,联邦负责州际设施的经费。联邦投入对不同基础设施占比各异,一般高速公路联邦占比28%,而水设施占比仅4%。[8]联邦虽然仅支付小部分基础设施费用,但倾向于用联邦监管和标准覆盖全部基建项目,拨款时有很多附带要求和规定,增加地方基建的难度。目前,美国大部分中小基建项目的主要融资方式是地方政府发债。然而,地方财政普遍紧张,因社会保障开支的增加,地方也在减少对基建的投入,不愿增发基础设施债。地方政府一直指望联邦财政投入更多资金,特朗普基建计划出台后,很多地方官员表示十分失望,认为该计划的实质是联邦大笔资助的承诺变成了要靠地方自筹资金的沉重负担,他们称地方确实拿不出这么多配套资金,如果地方有钱,早就自己开工建设,不用等特朗普的计划。美国预算与优先政策中心报告称,地方政府投入基建的开支占其生产总值的比重从1960年代的3%降至2015年的2%,同时联邦总的拨款也在减少,地方基建资金的缺口越来越大。随着州际公路系统建设接近完成,一部分联邦道路建设资金可转投地方基建,一些地方为等这部分联邦拨款,拖延上马地方基建项目。一些地方政府申请到新的基建资金后,先偿还债券利息,而不是用于开工新项目。还有一些州因缺钱,已经开始提高汽油税。

(五)审批繁琐和拖延仍是一大障碍

? ? ? ?虽然特朗普总统颁布了加快环境评估和审批程序的总统令,联邦机构签署了“一个联邦决定备忘录”,但解决程序繁琐和拖延的问题仍有很多方面需要改革。如联邦和地方在基建中地位和作用的调整,大量基础设施相关法规重叠、矛盾、互不协调,监管机构重叠或缺位,基建相关诉讼处理效率低、耗时长等。加快审批还需要为一些审批机构增加经费或人员,投入更多技术手段和增加相关专业知识,仅规定审批期限不增加处理能力的最后结果还是不得不延长审批时间。

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四、特朗普基建计划的前景

? ? ? ?根据美国经济顾问委员会估计,10年1.5万亿美元投资的基建计划将给美国国内生产总值带来年均0.1—0.2百分点的增长,共新增29-41万的就业岗位。重建美国基础设施是特朗普的竞选承诺和主要施政议程,虽有重重阻力,其政府仍将继续推动。

? ? ? ?2018年11月6日,美国举行中期选举,共和党失去众院多数席位。根据美国宪法,美参众两院共享国会职权,但负责事项略有不同,众院侧重内政,掌握征税和拨款的权力,而参院的关键权力是“人事同意权”。如去年特朗普的减税法案,即由众院发起,参院仅能提出建议或修正,因此众院未来两年将在内政议题上对特朗普形成较大牵制。特朗普政府需要在联邦资金投入数量、筹集方式和使用方式等方面与民主党议员建立更多共识,进行更艰苦的讨价还价。

? ? ? ?特朗普基建计划的进展还与美国经济增长的状况相关。随着特朗普经济政策的推进,美国经济增长强劲,2018年第三季度GDP增长达3.5%;失业率创新低,2018年10月为3.7%,是1969年12月以来的最低数字;工资年化增长率超过3%,也是大萧条以来的新高。而这主要是税务改革,美元回流,精简法规,释放经济活力带来的效果。只要还能保持3%左右的增长率,经济增长带来的新增税收将能略微缓解联邦和地方财政的紧张状况,为2019年基建计划的推进创造稍宽松的环境,美基建投资可能迎来较明显的增长。

? ? ? ?基建计划将通过债券、公私合作、公共基金等多渠道的组合筹措基建资金,特朗普政府仍将强调公私合作和私营部门的投资,并可能在这方面推出新的鼓励政策。另外,如基建项目大规模上马,美还将面临基建行业劳动力供给不足的问题,当前美失业率低于4%,已处于充分就业的状态,而且基建行业的收入相对于服务业和制造业没有优势,很难吸引劳动力流入,劳动力短缺将制约基建项目的执行和完成。

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注释:

[1][7] 《美国土木工程协会2017年基础设施报告》www.infrastructurereportcard.org

[2]《建设一个更强大的美国:解决美国基础设施需求》2018年2月13日www.whitehouse.gov/briefings-statements/building-stronger-america-addessing-americas-infrastructure-needs

[3]《带回工作和增长》,www.whitehouse.gov/bringing-back-jobs-and-growth

[4] 2018年,美联邦非强制性支出12740亿美元,其中军费7010亿美元,占55%。

[5] 《基础设施和投资支出》www.cbo.gov

[6]《特朗普2019年预算建议有什么?资助边界墙、基础设施和反滥用类鸦片》《今日美国报》2018年2月12日

?[8] 《关于基础设施融资你需要知道什么》www.whitehouse.gov/briefings-statements/need-know-infrastructure-funding

[9]《白宫经济顾问委员会报告:扩大基建投资的经济利益和影响》,www.whitehouse.gov/briefings-statements/president-donald-j-trumps-plan-expand-infrastructure-investment-will-build-stronger-american-economy

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? ? ? ?(来源:《和平与发展》,2018年第6期)

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